หน้าที่และอำนาจของสำนักงานคณะกรรมการอุดมศึกษา เพื่อแก้ไขปัญหาธรรมาภิบาลอันเสื่อมโทรมในสถาบันอุดมศึกษา

ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร. อานนท์ ศักดิ์วรวิชญ์
สาขาวิชาวิทยาการประกันภัยและการบริหารความเสี่ยง
ผู้อำนวยการหลักสูตร Ph.D. และ M.Sc. (Business Analytics and Data Science)
คณะสถิติประยุกต์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์

ปัญหาธรรมาภิบาลอันเสื่อมโทรมในสถาบันอุดมศึกษา เป็นปัญหาที่เกิดขึ้นมาอย่างต่อเนื่อง (โปรดดูได้จากบทความธรรมาภิบาลอันเสื่อมทรามของสถาบันอุดมศึกษาไทย https://mgronline.com/daily/detail/9610000116646 และบทความ ผลัดกันเกาหลังกันเอง กระเตงกันเป็นผู้บริหารผลประโยชน์ทับซ้อนและธรรมาภิบาลเสื่อมในมหาวิทยาลัยไทย https://mgronline.com/daily/detail/9610000090926 และ จี้รัฐใช้ ม.44แก้ธรรมาภิบาลอุดมศึกษา http://www.bangkokbiznews.com/news/detail/802757)

คสช. เองได้ออกคำสั่ง คสช. ที่เกี่ยวข้องกับการแก้ไขปัญหาธรรมาภิบาลมาแล้วประมาณ 4 ครั้ง และมีมหาวิทยาลัยที่ คสช. ต้องแต่งตั้งบุคคลเข้าไปทำหน้าที่บริหารแทนได้แก่ มหาวิทยาลัยบูรพา และ สถาบันเทคโนโลยีราชมงคล ตะวันออก เป็นต้น

ทั้งนี้ คสช. เองก็คงไม่อยากเข้าไปแทรกแซงหากการบริหารงานภายในสถาบันอุดมศึกษานั้นยังพอจะดำเนินการไปได้โดยมีธรรมาภิบาลและไม่ส่งผลกระทบต่อคุณภาพการศึกษาและตัวนักศึกษา เพราะการเข้าไปแทรกแซงเพื่อแก้ปัญหาธรรมาภิบาลอาจจะทำให้เกิดผลกระทบและถูกกล่าวหาว่าเป็นการแทรกแซงเสรีภาพทางวิชาการได้ ซึ่งก็ไม่ใช่เรื่องจริงแต่ประการใด หากภายในไม่เน่าเหม็น คสช. เองก็คงจะไม่อยากเข้าไปข้องเกี่ยวกับสถาบันอุดมศึกษาแต่อย่างใด

ทางแก้ไขปัญหาธรรมาภิบาลของสถาบันอุดมศึกษาวิธีการหนึ่งคือสำนักงานคณะกรรมการอุดมศึกษาหรือ สกอ. สามารถดำเนินการบางประการเพื่อแก้ไขปัญหาธรรมาภิบาลในสถาบันอุดมศึกษาได้

มหาวิทยาลัย โดยเฉพาะอธิการบดีและกรรมการสภามหาวิทยาลัยหลายคนและหลายแห่ง อาจจะคิดว่า สกอ. เป็นแค่เสือกระดาษ ไม่ได้มีอำนาจอะไรแล้ว เพราะอำนาจสูงสุดทั้งหมดในการบริหารงานมหาวิทยาลัยนั้นอยู่ที่สภามหาวิทยาลัยอันเป็นไปในลักษณะขององค์กรกลุ่มตามหลักกฎหมายมหาชน แต่อย่างไรก็ตาม สกอ. ยังคงมีอำนาจหลักอยู่สองประการ

ประการแรก สกอ. เป็นต้นเรื่องในการเสนอรายชื่ออธิการบดี นายกสภามหาวิทยาลัย กรรมการสภามหาวิทยาลัยผู้ทรงคุณวุฒิ นำเรียนรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการ เสนอไปยังเลขาธิการนายกรัฐมนตรี เพื่อให้นายกรัฐมนตรีนำเข้าที่ประชุมคณะรัฐมนตรีเพื่อให้มีมติคณะรัฐมนตรีแต่งตั้งตำแหน่งเหล่านี้ เพื่อไปนำเสนอให้โปรดเกล้าแต่งตั้งได้ต่อไป

ประการสอง สกอ. สามารถนำเสนอคณะกรรมการอุดมศึกษา ซึ่งทำหน้าที่กำกับนโยบายและการดำเนินงานของ สกอ. และนำเสนอรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการเพื่อให้ดำเนินการปลด ยุบ ยุติ กิจการหรือบุคคลโดยอาศัยอำนาจตามคำสั่ง คสช. ที่ 39/2559 หรือแต่งตั้งบุคคลเข้าไปบริหารสถาบันอุดมศึกษาตามคำสั่ง คสช. ที่ 37/2560 ได้เช่นกัน

ในประการแรก สกอ. ไม่ใช่เสือกระดาษ และไม่ใช่แค่บุรุษไปรษณีย์ เพราะสามารถพิจารณาว่าการเสนอบุคคลเพื่อกราบบังคมทูลพระกรุณาโปรดเกล้านั้น เป็นไปอย่างถูกต้องตามหลักกฎหมายและจริยธรรมหรือไม่ หากไม่บังควรก็ส่งเรื่องกลับให้สภามหาวิทยาลัยทบทวนหรือดำเนินการใหม่ได้ จนกว่าจะถูกต้อง เพราะการแต่งตั้งบุคคลนั้นเป็นการได้มาซึ่งอำนาจในการบริหาร และหากแม้กระทั่งจุดเริ่มต้นของการได้มาซึ่งอำนาจในการบริหารยังไม่ถูกต้องตามกฎหมายและไร้ซึ่งธรรมาภิบาลแล้ว การบริหารงานสถาบันอุดมศึกษาหรือการศึกษาของชาติและอนาคตของชาติจะมีธรรมาภิบาลและเป็นแบบอย่างที่ดีให้แก่นักศึกษาซึ่งจะเป็นอนาคตของชาติได้อย่างไร ถึงแม้ว่าจะเป็นบุรุษไปรษณีย์ก็ตาม หากทราบว่าพัสดุที่จะต้องนำส่งเป็นอันตรายร้ายแรง เช่น บรรจุ อสรพิษ อาวุธเคมี เชื้อโรคระบาดร้ายแรง หรือวัตถุระเบิด บุรุษไปรษณีย์ก็มีสิทธิอันชอบธรรมและมีอำนาจหน้าที่โดยชอบธรรมที่จะไม่นำส่งสิ่งที่จะเป็นอันตรายต่อบุคคลปลายทางหรือเป็นอันตรายต่อบ้านเมืองได้เช่นกัน

หลักการสำคัญของระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นพระประมุขคือต้องมีผู้รับผิดชอบสนองพระบรมราชโองการทุกครั้งไป โดยเฉพาะในการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งบุคคลให้ดำรงตำแหน่ง คนที่ต้องรับผิดชอบคือผู้รับสนองพระบรมราชโองการ และหน่วยงานที่นำขึ้นทูลเกล้ากราบบังคมทูลพระกรุณาฯ ดังนั้น สกอ ก็ต้องทำหน้าที่นี้เพื่อปกป้องสถาบันพระมหากษัตริย์หรือองค์รัฏฐาธิปัตย์ที่ผู้ใดก็มีอาจจะละเมิดได้ และต้องเป็นผู้รับผิดหากเกิดความไม่ถูกต้องหรือมลทินต่างๆ ที่จะเกิดขึ้นได้

คณะกรรมการอุดมศึกษา หรือ กกอ. ได้มีมติ กกอ ในการประชุมครั้งที่ 9/2560 วันที่ 13 กันยายน 2560 เพื่อให้เกิดธรรมาภิบาลจึงได้กำหนดข้อพึงระวังเกี่ยวกับการเสนอขอโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งนายกสภามหาวิทยาลัย กรรมการสภามหาวิทยาลัยผู้ทรงคุณวุฒิ และอธิการบดีสถาบันอุดมศึกษาเพื่อให้เป็นไปตามหลักธรรมาภิบาล เช่น

หนึ่ง การประชุมคณะกรรมการสรรหา ควรตรวจสอบคุณสมบัติและผลประโยชน์ทับซ้อนของกรรมการสรรหาทุกครั้งก่อนการประชุม (โดยประธานกรรมการ/เลขานุการ)

สอง กรณีอาจมีผลประโยชน์ทับซ้อน (Conflict of interest) ในวาระใด ต้องให้ผู้มีส่วนได้เสีย ออกจากการประชุมในวาระนั้นๆ และบันทึกไว้ในรายงานการประชุมให้ชัดเจน 

สาม การประชุมคณะกรรมการสภามหาวิทยาลัย ต้องตรวจสอบคุณสมบัติและ Conflict of interest ของกรรมการสภามหาวิทยาลัยก่อนการพิจารณา

ดังนั้นในการสรรหาอธิการบดีสถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ ซึ่งมีผลประโยชน์ทับซ้อนอย่างหนัก โดยที่ กรรมการสรรหาอธิการบดี คือ ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร. ณดา จันทร์สม ไปสมัครเข้ารับการสรรหาเป็นรองอธิการบดีในขณะที่ตนเองทำหน้าที่กรรมการสรรหาอธิการบดีนั้นจึงไม่เป็นการสมควรยิ่ง โดยที่ ศาสตราจารย์ ดร. กำพล ปัญญาโกเมศ ได้รับการสรรหาเป็นอธิการบดี และมีภรรยาคือ รองศาสตราจารย์ ดร. อาวีวรรณ ปัญญาโกเมศ เป็นกรรมการสรรหารองอธิการบดี ซึ่งดำเนินการแทบจะขนานกันไปทั้งการสรรหาอธิการบดีและรองอธิการบดี ต่อมา รักษาการอธิการบดีที่ได้รับเลือกมาคือ ศาสตราจารย์ ดร. กำพล ปัญญาโกเมศ ได้เลือก ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร. ณดา จันทร์สม กรรมการสรรหาอธิการบดี มาเป็นรองอธิการบดี จาก short list จำนวน 12 ชื่อ ทั้งๆ ที่ไม่จำเป็นต้องเลือก หรือทั้งๆ ที่รู้ว่าเลือกมาแล้วก็จะเป็นปัญหา กรรมการสรรหาท่านอื่นๆ ก็ไม่ล่วงรู้หรือรู้ก็ไม่อาจจะทักท้วงได้ เพราะทุกอย่างเป็นมติลับอยู่ในห้องประชุม มีผมที่ทราบเรื่องได้ทักท้วงและบันทึกไว้ในที่ประชุมคณะกรรมการสรรหารองอธิการบดีแล้วแต่ก็ไม่เกิดผลประการใดแม้กรรมการสรรหาท่านอื่นๆ อีกหลายๆ ท่านจะไม่สบายใจและทักท้วงเช่นกัน การกระทำเหล่านี้ไม่สอดคล้องตามมติ กกอ ในการประชุมครั้งที่ 9/2560 วันที่ 13 กันยายน 2560 ที่กำหนดให้การประชุมคณะกรรมการสรรหา ควรตรวจสอบคุณสมบัติและผลประโยชน์ทับซ้อนของกรรมการสรรหาทุกครั้งก่อนการประชุม (โดยประธานกรรมการ/เลขานุการ)

การกระทำทั้งหมดนี้เข้าข่ายการกระทำผิดมาตรา 126 ว่าด้วยผลประโยชน์ทับซ้อน ของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 แสดงให้เห็นว่าจงใจใช้อำนาจหน้าที่โดยไม่สุจริต อันอาจจะผิดประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157 ผู้ใดเป็นเจ้าพนักงาน ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด หรือปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต ต้องระวางโทษจำคุกตั้งแต่หนึ่งปีถึงสิบปี หรือปรับตั้งแต่สองหมื่นบาทถึงสองแสนบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ ซึ่งจะพ่วงด้วยความผิดตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 มาตรา 172

แนวคดีที่เคยเกิดขึ้นมาแล้วในกรณีนี้คือคดีฎีกาที่ 18491/2555 ซึ่งอัยการแผ่นดินและนายประธาน ดาบเพชร ผู้ได้รับการสรรหาเป็นผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน (ผว. สตง) ฟ้อง ดร.ปัญญา ตันติยวรงค์ ประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ตามมาตรา 157 อาญา เนื่องจากดร. ปัญญา ตันติยวรงค์ ปฏิบัติหน้าที่โดยไม่สุจริต เสนอชื่อว่าที่ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน ไป สามรายชื่อ ทั้งๆ ที่ตามระเบียบต้องเสนอเพียงชื่อเดียวที่ได้รับคะแนนสูงสุด และผลท้ายที่สุด ผู้ที่ได้รับการสรรหาเป็นผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินกลับมิใช่ผู้ได้รับคะแนนสูงสุดตามระเบียบ คดีนี้ศาลฎีกาพิพากษา ณ วันที่ 7 ธันวาคม 2555 จำคุก ดร. ปัญญา ตันติยวรงค์ ว่าผิดตามมาตรา 157 อาญา สามปี แต่ให้รอการลงอาญา 2 ปี และปรับสองหมื่นบาท ซึ่งแนวคดีจะใกล้เคียงกัน เนื่องจาก ศาสตราจารย์ ดร. กำพล ปัญญาโกเมศ ทราบดีว่าการเลือกกรรมการสรรหาอธิการบดี ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร. ณดา จันทร์สม มาเป็นรองอธิการบดี จาก short list จำนวน 12 รายชื่อ (เลือกมา 4 รายชื่อ) เป็นการกระทำที่เป็นผลประโยชน์ทับซ้อน และไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่ก็ยังจงใจกระทำการดังกล่าว

นอกจากนี้การที่ ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.ณดา จันทร์สม กรรมการสรรหาอธิการบดี ขึ้นเวทีทำหน้าที่คัดเลือกคำถาม ทั้ง ๆ ที่ตนเองก็รู้ตระหนักแก่ใจตนดีว่าตนเองได้ไปลงนามสมัครรับการสรรหาเป็นรองอธิการบดีอยู่แล้ว และว่าที่อธิการบดีที่กำลังจะแสดงวิสัยทัศน์ต่อหน้าประชาคมสถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์อาจจะกลับมาเป็นผู้เลือกตนเป็นรองอธิการบดี เป็นการต่างตอบแทนได้หรือไม่ การกระทำดังกล่าวเป็นการสมควรหรือไม่ และตนเองก็ทำวิจัยเกี่ยวกับธรรมาภิบาลของวัด แต่ตนเองกลับมีการกระทำที่ไร้ธรรมาภิบาลเสียเงอ การกระทำเช่นนี้มิได้เป็นไปตามมติ กกอ. ในการประชุมครั้งที่ 9/2560 วันที่ 13 กันยายน 2560 ที่กำหนดให้ กรณีอาจมีผลประโยชน์ทับซ้อน (Conflict of interest) ในวาระใด ต้องให้ผู้มีส่วนได้เสีย ออกจากการประชุมในวาระนั้น ๆ และบันทึกไว้ในรายงานการประชุมให้ชัดเจน แต่ยังกลับทำหน้าที่ที่อาจจะเกิดความไม่เป็นธรรมแก่ผู้สมัครอธิการบดีรายอื่น ๆ หรือไม่

เมื่อเป็นการกระทำที่ไม่ถูกกฎหมายเช่นนี้ ผิดกับหลักธรรมาภิบาลและศีลธรรมจรรยาอันดีเช่นนี้ ไม่สอดคล้องกับ มติ กกอ. เช่นนี้ สกอ. ต้องไม่ทำหน้าที่เป็นแค่บุรุษไปรษณีย์ แต่มีหน้าที่ต้องทักท้วงและส่งเรื่องกลับมาให้สภาสถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์พิจารณาทบทวนดำเนินการแก้ไขหรือเริ่มต้นกระบวนการใหม่ อันเป็นบทบาท อำนาจ และหน้าที่ของ สกอ. ในการแก้ไขปัญหาธรรมาภิบาลอุดมศึกษาที่ต้องทำให้ถูกต้อง

ประการที่สอง สกอ. สามารถนำเสนอ กกอ หรือ นำเสนอรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการเพื่อแก้ไขปัญหาธรรมาภิบาลอุดมศึกษาได้โดยอาศัยคำสั่ง คสช. 39/2559 และ 37/2560 ซึ่งระบุเหตุผลในการออกคำสั่ง คสช. ไว้ว่า การดำเนินการของสถาบันอุดมศึกษาเหล่านี้จึงไม่สอดคล้องกับหลักธรรมาภิบาล และส่งผลกระทบต่อคุณภาพการศึกษาของประเทศโดยตรง ดังนั้น เพื่อให้สอดคล้องกับแนวทางการปฏิรูปการศึกษาของรัฐบาลและธำรงไว้ซึ่งความเป็นสถาบันทางวิชาการชั้นสูงของสถาบันอุดมศึกษาแต่ละแห่ง จึงจำเป็นต้องแก้ไขสถานการณ์ความไม่ถูกต้องและไม่ชอบธรรมของการดำเนินการของสถาบันอุดมศึกษาให้เกิดประสิทธิภาพ และสร้างความมั่นใจให้แก่สังคมโดยรวมต่อไป

และโดยที่ในปัจจุบันปัญหาการบริหารงานของสถานศึกษาของรัฐที่จัดการศึกษาระดับอุดมศึกษามักปรากฏปัญหาการได้มาซึ่งผู้ดำรงตำแหน่งผู้บริหาร ทำให้การบริหารงานของสถานศึกษาต้องหยุดชะงักไม่สามารถขับเคลื่อนสถานศึกษาได้อย่างเป็นระบบ ขาดความต่อเนื่อง และเกิดความล่าช้าในการบริหารงานที่สำคัญหลายกรณี ส่งผลให้การดำเนินการเพื่อปฏิรูปการศึกษาซึ่งเป็นเรื่องสำคัญเรื่องหนึ่งในการปฏิรูปประเทศตามที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้ไม่อาจบรรลุผลสำเร็จลงได้

คำสั่ง คสช. 39/2559 ข้อสองบัญญัติว่า ในกรณีที่ปรากฏว่าการดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งผู้ดำรงตำแหน่งนายกสภาสถาบันอุดมศึกษา กรรมการสภาสถาบันอุดมศึกษา หรืออธิการบดี ก่อให้เกิดความขัดแย้ง ขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดี ของประชาชน หรือ ฝ่าฝืนบทบัญญัติแห่งกฎหมาย ให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการมีอำนาจยับยั้งการแต่งตั้งหรือการดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งผู้ที่จะดำรงตำแหน่ง ดังกล่าว

คำสั่ง คสช. 39/2559 ข้อ 4 บัญญัติว่า ให้คณะกรรมการการอุดมศึกษารายงานต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการเมื่อปรากฏว่าสภาสถาบันอุดมศึกษาหรือสถาบันอุดมศึกษาแห่งใดมีกรณีนายกสภาสถาบันอุดมศึกษา กรรมการสภาสถาบันอุดมศึกษา หรือ ผู้บริหารสถาบันอุดมศึกษามีพฤติการณ์ส่อไปในทางทุจริต

คำสั่ง คสช. 39/2559 ข้อ 9 บัญญัติว่า ให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการโดยคำแนะนำของคณะกรรมการการอุดมศึกษามีอำนาจสั่งให้ผู้ดำรงตำแหน่งใดในสถาบันอุดมศึกษาหยุดการปฏิบัติหน้าที่ พ้นจากตำแหน่งหน้าที่หรือให้ไปปฏิบัติงานในหน่วยงานแห่งอื่น และแต่งตั้งหรือมอบหมายให้บุคคลใดบุคคลหนึ่งหรือหลายคนเข้าปฏิบัติหน้าที่ในตำแหน่งต่าง ๆ ในสถาบันอุดมศึกษานั้น

กล่าวโดยสรุป สกอ และ กกอ มีหน้าที่ อำนาจ และความรับผิดชอบในการแก้ไขปัญหาธรรมาภิบาลอันเสื่อมโทรมของสถาบันอุดมศึกษา โดยที่ไม่ต้องใช้คำสั่ง คสช. ก็ย่อมได้ แต่เป็นอำนาจหน้าที่ของ สกอ และของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการเองที่อาจจะใช้อำนาจในการแก้ปัญหา ประการแรก คือการกลั่นกรองก่อนนำรายชื่อนายกสภามหาวิทยาลัย อธิการบดี และกรรมการสภามหาวิทยาลัยผู้ทรงคุณวุฒิ เพื่อกราบบังคมทูลพระกรุณาโปรดเกล้าแต่งตั้ง หากไม่เหมาะสมก็สามารถส่งกลับให้สภาสถาบันนั้น ๆ ทบทวนมติของสภาเองได้ และประการที่สอง สกอ. อาจนำเสนอข้อมูลให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการใช้คำสั่งปลด นายกสภามหาวิทยาลัย กรรมการสภามหาวิทยาลัย และอธิการบดี ได้เช่นกัน โดยอาศัยคำสั่ง คสช. แต่ไม่ต้องออกคำสั่ง คสช. อีกครั้งแต่อย่างใด