ระบบรัฐบาลดิจิทัลของสาธารณรัฐเอสโตเนีย

ผศ.ดร.รัฐกร พูลทรัพย์

ผู้อำนวยการศูนย์คอมพิวเตอร์ คณะสถิติประยุกต์ 
สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ (นิด้า)

สาธารณรัฐเอสโตเนียเป็นประเทศเล็กๆ ตั้งที่อยู่ทางใต้ของประเทศรัสเซีย มีประชากรอยู่ประมาณ 1.3 ล้านคน สาธารณรัฐเอสโตเนียประกาศเอกราชในปี พ.ศ. 2534 ในช่วงนั้นรายได้ต่อหัวของประชาชนประมาณวันละ 250 บาทเท่านั้น ในปัจจุบันรายได้ต่อหัวของประชาชนของสาธารณรัฐเอสโตเนียเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วเป็นวันละประมาณ 1,600 บาท ในขณะที่ประเทศไทยรายได้ต่อหัวของประชาชนในช่วงปี พ.ศ. 2534 ก็มีรายได้พอ ๆ กับประชาชนของสาธารณรัฐเอสโตเนีย แต่ในปัจจุบันรายได้ประชาชนของสาธารณรัฐเอสโตเนียทิ้งห่างเราไปมาก จากรูปที่ 1:

รูปที่ 1: รายได้ต่อหัวของประชาชนเปรียบเทียบระหว่างสาธารณรัฐเอสโตเนียกับประเทศไทย

รูปที่ 1: รายได้ต่อหัวของประชาชนเปรียบเทียบระหว่างสาธารณรัฐเอสโตเนียกับประเทศไทย

 

เนื่องจากสาธารณรัฐเอสโตเนียตกอยู่ในสภาวะที่อยู่ในความเสี่ยงที่อาจจะถูกประเทศรัสเซียกลับเข้ามายึดเพื่อปกครองได้อีก จึงทำให้ประชาชนในสาธารณรัฐเอสโตเนียจึงมีความกระตือรือร้นในการปรับปรุงและพัฒนาประเทศ นโยบายของประเทศที่ชัดเจนและเป็นรูปธรรมของสาธารณรัฐเอสโตเนียในช่วงแรก ๆ นั้น ได้มุ่งเน้นที่การนำเอาระบบดิจิทัลเข้ามาใช้เพื่อปรับปรุงการให้บริการของภาครัฐและอำนวยความสะดวกให้กับประชาชน ในปัจจุบันสาธารณรัฐเอสโตเนียถือได้ว่าเป็นประเทศที่มีระบบดิจิทัลในการให้บริการของภาครัฐ หรือที่เรียกว่า e-governance ที่ดีที่สุดในโลก รวมถึงมีระบบที่เชื่อมโยงข้อมูลของภาครัฐที่สมบูรณ์และครอบคลุมในทุก ๆ ด้าน

สาธารณรัฐเอสโตเนียอาจจะเรียกได้ว่าเป็นประเทศดิจิทัล โดยมีการปรับปรุงการดำเนินงานและการให้บริการของภาครัฐด้วยเทคโนโลยีแบบก้าวกระโดด ส่งผลให้สาธารณรัฐเอสโตเนียนั้นสามารถที่จะลดต้นทุนแรงงานด้านบุคลากรไปถึง 800 ปีของการทำงาน จากการให้บริการในภาครัฐด้วยระบบดิจิทัล ประชาชนของสาธารณรัฐเอสโตเนียจะเข้าถึงการให้บริการต่าง ๆ ผ่านเว็บไซต์ แทบทุกธุรกรรมที่จะต้องติดต่อกับภาครัฐ ประชาชนสามารถขอบริการผ่านเว็บไซต์ดังกล่าวได้เกือบทั้งหมดโดยที่ไม่ต้องเสียเวลาเดินทางไปติดต่อ เสียเวลารอเข้าคิวในการรับบริการ และเสียค่าใช้จ่ายในการจัดเตรียมเอกสารเพื่อยื่นคำร้องใด ๆ มีเพียงแค่ 3 บริการที่ภาครัฐไม่ยอมให้ทำผ่านระบบดิจิทัล คือ การจดทะเบียนสมรส การจดทะเบียนหย่าร้าง และการโอนกรรมสิทธ์ในอสังหาริมทรัพย์ เท่านั้น 

การพัฒนารัฐบาลดิจิตอลของสาธารณรัฐเอสโตเนีย ไม่ได้สร้างขึ้นมาเพียงแค่วันเดียว แต่ใช้ระยะเวลาทั้งหมดประมาณ 17 ปี โดยเริ่มจาก (แสดงเฉพาะระบบหลัก ๆ ที่สำคัญดังต่อไปนี้)

• ระบบชำระภาษีผ่านออนไลน์ในปี พ.ศ. 2543 
• ระบบทะเบียนราษฎร์ดิจิทัล ในปี พ.ศ. 2544
• ระบบเชื่อมโยงข้อมูลของภาครัฐ (X-Road) พ.ศ. 2544
• ระบบยืนยันตนเองโดยใช้ Electronic-ID ในปี พ.ศ. 2545 
• ระบบธุรกรรมที่ดินอิเล็กทรอนิกส์ (e-Land Registry) ในปี พ.ศ. 2546
• ระบบการศึกษาอิเล็กทรอนิกส์ (EHIS) ในปี พ.ศ. 2547
• การลงคะแนนเสียงเลือกตั้งแบบดิจิทัล (i-vote) ในปี พ.ศ. 2548
• ระบบตำรวจอิเล็กทรอนิกส์ (e-police) ในปี พ.ศ. 2550
• ระบบยืนยันตนเองโดยใช้ Mobile-ID ในปี พ.ศ. 2550
• ระบบความมั่นคงฐานข้อมูลด้วยเทคโนโลยีบล็อกเชน (KSI Blockchain) ในปี พ.ศ. 2550 ***
• ระบบข้อมูลประวัติสุขภาพดิจิทัล (Digital Healthcare Data) ในปี พ.ศ. 2551
• ระบบจ่ายยาอิเล็กทรอนิกส์ (E-Prescription) ในปี พ.ศ. 2553
• โครงข่ายสำหรับส่งไฟฟ้าอัจฉริยะแบบครบวงจรโดยใช้เทคโนโลยีดิจิทัล (Smart Grid) ในปี พ.ศ. 2554
• เครือข่ายระบบชาร์จเร็วสำหรับรถยนต์ระบบไฟฟ้า (ev quick charging network) ในปี พ.ศ. 2555
• ระบบเชื่อมโยงข้อมูลของภาครัฐระหว่างประเทศในยุโรป (X-Road Europe)ในปี พ.ศ. 2556
• ระบบธุรกิจการค้าอิเล็กทรอนิกส์ (e-residency) ในปี พ.ศ. 2557
• ระบบใบเสร็จอิเล็กทรอนิกส์ (e-receipt) ในปี พ.ศ. 2558
• การเปิดบัญชีธนาคารแบบออนไลน์ ในปี พ.ศ. 2560

สรุปการให้บริการภาครัฐของสาธารณรัฐเอสโตเนียนั้น 99% เป็นแบบออนไลน์ โดยให้บริการประชาชนได้ทุกวันตลอด 24 ชั่วโมง และสามารถให้บริการได้อย่างรวดเร็ว การยื่นภาษีออนไลน์ใช้เวลาเพียง 3 นาที การจดทะเบียนบริษัทจากเดิมที่ใช้เวลา 5 วันทำการ พอปรับมาเป็นระบบดิจิทัลก็ใช้เวลาเพียงแค่ 18 นาที รายการธุรกรรมที่ผ่านระบบธนาคารออนไลน์สูงถึง 99.8% มีการดำเนินธุรกิจการค้าผ่านระบบ e-residency โดยเปิดโอกาสให้ผู้ประกอบการ

สามารถลงนามในสัญญาซื้อขายหรือให้บริการผ่านระบบอิเล็กทรอนิกส์ได้ทั้งหมด ตั้งแต่ใช้ระบบดังกล่าวทั้งหมดนี้มา สาธารณรัฐเอสโตเนียออกเอกสารลงนามแบบดิจิทัล (digital signatures) จำนวน 350 ล้านใบ สาธารณรัฐเอสโตเนียยังมีระบบเชื่อมโยงข้อมูลของภาครัฐ (X-Road) ที่สมบูรณ์แบบที่สุด โดยมีการเชื่อมโยงข้อมูลระหว่างหน่วยงานภาครัฐต่างๆ จำนวนถึง 900 ฐานข้อมูล โดยปกติประชาชนของสาธารณรัฐเอสโตเนียสามารถเข้าถึง ฐานข้อมูลทะเบียนราษฎร์ ฐานข้อมูลภาษี ฐานข้อมูลประวัติสุขภาพ และฐานข้อมูลอื่นๆ ผ่านเว็บไซต์กลางของภาครัฐได้อย่างสะดวกและรวดเร็ว ปัจจุบันมีธุรกรรมดิจิทัลบนระบบดิจิทัลดังกล่าว ประมาณ 500 ล้านธุรกรรมต่อปี โดยที่ประชาชนไม่ต้องใช้กระดาษและมีเจ้าหน้าที่ภาครัฐมาให้บริการตามหน่วยงานต่าง ๆ นอกจากนั้น สาธารณรัฐเอสโตเนียได้มีการลงคะแนนเสียงเลือกตั้งแบบดิจิทัลตั้งแต่ปี พ.ศ.2545 โดยมีการลงคะแนนเสียงเลือกตั้งทั้งหมดจำนวน 9 ครั้ง ในครั้งแรกปี พ.ศ.2548 มีคนลงคะแนนเสียงเลือกตั้งแบบดิจิทัล เพียงแค่ 2% เนื่องจากประชาชนส่วนใหญ่มีความเชื่อมั่นต่อภาครัฐ ในครั้งสุดท้ายปีเมื่อ พ.ศ.2560 มีประชาชนลงคะแนนเสียงเลือกตั้งแบบดิจิทัลสูงถึง 30% โดยมีการคะแนนเสียงเลือกตั้งมาจากต่างประเทศถึง 7% 

หัวใจสำคัญที่ทำให้ประสบความสำเร็จในการให้บริการของภาครัฐผ่านระบบดิจิทัล ก็คือ ระบบการยืนยันตนเองของประชาชนผ่านระบบดิจิทัลเพื่อเข้าสู่การให้บริการของภาครัฐแบบออนไลน์ สาธารณรัฐเอสโตเนียมีเริ่มพัฒนาการยืนยันตนเองของประชาชนผ่านระบบดิจิทัลโดยใช้ Electronic-ID ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2545 เป็นต้นมา โดยที่ประชาชนสามารถใช้ Electronic-ID ในการขอบริการจากภาครัฐผ่านเว็บไซต์ได้แทบทุกบริการ การออกแบบวิธียืนยันตนเองของประชาชนผ่านระบบดิจิทัลจึงเปรียบเสมือนประตูทางผ่านเข้าสู่ระบบดิจิทัลของภาครัฐ ประเทศไหนดำเนินการทำสำเร็จก่อนและประชาชนยอมรับการใช้งานอย่างกว้างขว้าง ก็ย่อมสามารถพัฒนาระบบดิจิทัลรุดหน้าไปได้อย่างรวดเร็ว

ประชาชนของสาธารณรัฐเอสโตเนียมีสิทธิพื้นฐานในการเข้าถึงและใช้อินเทอร์เน็ตได้ทุกคนโดยภาครัฐจะดำเนินการสนับสนุนโครงสร้างพื้นฐานให้ทั้งหมด การให้บริการภาครัฐถูกรวบรวมไว้ในเว็บไซต์เดียว การเข้าถึงเว็บไซต์ดังกล่าวประชาชนจะต้องผ่านการยืนยันตนเองโดยด้วย Electronic-ID โดยใช้บัตรประชาชนใส่เข้าไปในเครื่องอ่านบัตรที่ต่อเชื่อมกับเครื่องคอมพิวเตอร์ โดยในบัตรประชาชนนั้นจะเก็บรหัสลับส่วนบุคคล (Private Key) ไว้เพื่อใช้ยืนยันตัวตนของประชาชน ร่วมกับรหัสผ่าน (Pin Code) จึงทำให้มั่นใจได้ว่าประชาชนผู้เข้าถึงเว็บไซต์ของภาครัฐ เป็นบุคคลคนนั้นจริง ๆ จากนั้นจึงสามารถจะเข้าใช้บริการต่าง ๆ จากภาครัฐผ่านเว็บไซต์ดังกล่าวได้ทั้งหมด จากรูปที่ 2 ได้แสดงให้เห็นถึงการให้บริการต่าง ๆ ของภาครัฐผ่านออนไลน์ ไม่ว่าจะเป็นข้อมูลต่าง ๆ ของประเทศ บริการเรื่องสุขภาพและการดูแลสุขภาพ บริการเรื่องบำนาญและสวัสดิการ บริการด้านครอบครัว บริการเรื่องของการทำงาน แรงงานต่าง ๆ บริการเรื่องผู้ประกอปการ บริการขอใบอนุญาตต่าง ๆ บริการด้านคนพิการ บริการทะเบียนราษฎร์และทะเบียนบ้าน บริการด้านการศึกษา บริการด้านบ้านที่อยู่อาศัย เป็นต้น

รูปที่ 2: บริการ e-governance ของสาธารณรัฐเอสโตเนียผ่านเว็บไซต์กลาง

 
รูปที่ 2: บริการ e-governance ของสาธารณรัฐเอสโตเนียผ่านเว็บไซต์กลาง


ปัจจัยที่สำคัญอีกประการหนึ่งของความสำเร็จก็คือความโปร่งใส สาธารณรัฐเอสโตเนียมีการใช้เทคโนโลยีบล็อกเชน เพื่อสร้างความมั่นใจให้ประชาชนของเขาว่าข้อมูลทั้งหมดจะคงอยู่แบบมั่นคงในระบบดิจิทัล การเข้าไปทำธุรกรรมต่าง ๆ จะมีการเก็บประวัติไว้ทั้งหมดเพื่อการตรวจสอบถึงความโปร่งใส ข้อมูลที่จัดเก็บก็สามารถใช้เป็นหลักฐานยืนยันด้านกฎหมายและชั้นศาลได้ เนื่องจากเทคโนโลยีบล็อกเชนสามารถยืนยันตัวตนผู้ทำธุรกรรมต่าง ๆ ได้ ทำให้การดำเนินธุรกรรมทั้งหมดของภาครัฐมีความน่าเชื่อถือเป็นที่มั่นใจของประชาชน ตัวอย่างเช่น ประชาชนสามารถเข้าไปตรวจสอบประวัติการเข้าถึงข้อมูลของตนเองได้ว่ามีเจ้าหน้าที่ภาครัฐคนใดเข้ามาดูข้อมูลที่เกี่ยวของกับของตนเองบ้าง โดยการเข้ามาดูข้อมูลดังกล่าวเจ้าหน้าที่ภาครัฐต้องสามารถชี้แจงถึงเหตุผลในการเข้าดูข้อมูลได้อย่างชัดเจน และหากประชาชนไม่พอใจสามารถร้องเรียนทางออนไลน์ได้ทันที่ ที่น่าสนใจคือประวัติการเข้าดูข้อมูลของประชาชนจากเจ้าหน้าที่ภาครัฐ ถูกจัดเก็บไว้ในฐานข้อมูลเทคโนโลยีบล็อกเชน ซึ่งไม่ว่าใครและมีสิทธ์แค่ไหนก็ไม่สามารถมาลบประวัติดังกล่าวนั้นได้ 

การที่สาธารณรัฐเอสโตเนียประสบความสำเร็จได้ถึงระดับนี้ เนื่องมาจากหลักการของการจัดการภาครัฐในสาธารณรัฐเอสโตเนียดังนี้ (1) มุ่งเน้นการนำข้อมูลเข้าระบบเพียงครั้งเดียว (Once-only) กำจัดข้อมูลที่ซ้ำกันและการทำงานที่ซ้ำซ้อนของระบบราชการ มีการแบ่งปันข้อมูลระหว่างกันด้วยความมั่นคงและเชื่อถือได้ (2) เริ่มต้นทุกอย่างด้วยระบบดิจิทัล (Digital-by-default) ไม่ว่าจะเป็นโครงการอะไรใหม่ ๆ ของภาครัฐที่ให้บริการสาธารณะจะต้องเป็นแบบอัตโนมัติ ใช้ระบบดิจิทัล ไม่ใช้กระดาษ ปรับปรุงให้เป็นสังคมดิจิทัล พร้อมที่จะเปลี่ยนแปลงทางกฎหมายอย่างต่อเนื่องเพื่อสนับสนุนการทำงานภายใต้ระบบดิจิทัล (3) เน้นความโปร่งใสในการออกแบบ (Transparency-by-design) การรับส่งและแลกเปลี่ยนข้อมูล การบันทึกหลักฐานในการเข้าถึงข้อมูล การเปลี่ยนแปลงข้อมูล จะต้องมีความโปร่งใสในการดำเนินงาน ใช้เทคโนโลยีบล็อกเชนซึ่งข้อมูลหลักฐานที่ถูกสร้างขึ้นมาแล้วไม่สามารถแก้ไขได้ ด้วยวิธีการพิสูจน์ได้ทางคณิตศาสตร์ จึงสร้างความมั่นใจให้กับประชาชนว่าภาครัฐมีโปร่งใสในการจัดการและบริหาร (4) แพลตฟอร์มเปิด (Open Platform) หน่วยงานต่าง ๆ ของภาครัฐร่วมกันใช้ระบบเปิด หรือแพลตฟอร์มเปิด ไม่มีฐานข้อมูลกลาง หน่วยงานต่าง ๆ เลือกระบบของตนเอง แต่ต้องเชื่อมต่อข้อมูลเข้าร่วมกันและสามารถแลกเปลี่ยนข้อมูลระหว่างกันได้อย่างปลอดภัยและทำงานร่วมกันได้อย่างราบรื่น

ท่านผู้อ่านลองวิเคราะห์ประเทศไทยของเราดูบ้าง ว่าระบบดิจิทัลภาครัฐของเราเจริญไปได้ไกลแค่ไหน อะไรที่เป็นอุปสรรค์ต่อการพัฒนาระบบดิจิทัลภาครัฐให้ได้สมบูรณ์อย่างสาธารณรัฐเอสโตเนีย ทำอย่างไรเราจะให้เรามีบริการภาครัฐที่ทันสมัยและสะดวกสบายแบบนี้ ผู้แต่งค่อนข้างมั่นใจว่าหน่วยงานภาครัฐของไทยมีการใช้ระบบฐานข้อมูลและโปรแกรมที่ใช้ในการดำเนินภารกิจและให้บริการประชาชนอยู่พอสมควร แต่หากขาดการบรูณาการข้อมูลของภาครัฐ การแลกเปลี่ยนข้อมูลระหว่างหน่วยงาน เพื่อจะประสานข้อมูลให้เสมือนเป็นหนึ่งเดียวในการให้บริการกับประชาชน ด้วยในปัจจุบัน เทคโนโลยีบล็อกเชนสามารถที่จะช่วยเข้ามาแก้ไขปัญหาการบูรณาการข้อมูลต่าง ๆ ของภาครัฐเข้าด้วยกันได้ง่ายและรวดเร็ว ภาครัฐสามารถที่จะแชร์ข้อมูลไปยังหน่วยงานต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง และมีการกลั่นกรองข้อมูลที่ต้องการแชร์ไปจัดเก็บไว้ในบล็อกเชน ซึ่งทุก ๆ หน่วยงานของภาครัฐก็จะมีสำเนาข้อมูลดังกล่าวอยู่ในบล็อกเชน พร้อมให้ภาครัฐตรวจสอบและยื่นยันความถูกต้องข้อมูลผ่านระบบออนไลน์ได้โดยปราศจากฐานข้อมูลกลางใด ๆ และหากมีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงข้อมูล ณ จุดใดจุดหนึ่งในการให้บริการประชาชน การแก้ไขดังกล่าวก็จะกระจายไปบันทึกไว้ในบล็อกเชนของทุก ๆ หน่วยงานในภาครัฐเพื่อใช้ตรวจสอบการทำธุรกรรมในขั้นต่อ ๆ ไป ตัวอย่างเช่น ประชาชนท่านหนึ่งขอยื่นคำร้องในการเปลี่ยนชื่อยังระบบทะเบียนราษฎร์ผ่านระบบออน์ไลน์ เมื่อเจ้าหน้าที่เขตหรืออำเภอทำการอนุมัติคำร้องดังกล่าว ชื่อใหม่ของประชาชนท่านนั้นก็จะถูกแก้ไขลงในบล็อกเชน และชื่อใหม่จะถูกกระจายไปยังทุกหน่วยงานของภาครัฐโดยอัตโนมัติ ต่อมาเมื่อประชาชนท่านดังกล่าวยื่นคำร้องขอออกหนังสือเดินทาง (Passport) ฉบับใหม่ ระบบก็จะทราบทันทีและเปลี่ยนชื่อใหม่ลงในหนังสือเดินทางโดยที่ไม่ต้องมีเอกสารใด ๆ มาประกอบคำร้อง

หากประเทศเราเริ่มต้นดำเนินการปรับปรุงระบบตามแผนที่นำทาง (Roadmap) ของสาธารณรัฐเอสโตเนียในวันนี้ เราก็จะมีระบบให้บริการของภาครัฐแบบดิจิทัลที่ดีให้ใช้ในอีก 15 ปีข้างหน้า และหวังว่าท่านผู้อ่านจะสนับสนุนให้เกิดโครงการดังกล่าวโดยเร็ว

สุดท้ายนี้ขอกราบขอบพระคุณท่าน ดร.วีระชัย เตชะวิจิตร์ กงสุลใหญ่กิตติมศักดิ์ สาธารณรัฐเอสโตเนีย ประจำประเทศไทย ที่ได้เชิญผู้เชี่ยวชาญด้าน X-Road and Electronic-ID จากสาธารณรัฐเอสโตเนียมาบรรยายให้กับคณาจารย์และนักศึกษา และขอขอบพระคุณท่านสมเกียรติ สรรัมย์ ที่สนับสนุนเรื่องของสถานที่จัดงานและประสานงาน

https://www.youtube.com/watch?v=L4J5yeyGu1A